Какая Генеральная прокуратура нужна Украине?

Ликвидировав функцию общего надзора, Украина сделала серьезный шаг на пути создания европейской системы органов прокуратуры. Пока мы находимся в самом начале пути. 

Прокурорский корпус проходит через регулярные испытания, от исхода которых зависит доверие граждан ко всей правоохранительной системы страны. Во избежание пробуксовки реформ сегодня необходимо решить три задачи: качественно обновить прокурорских кадров, минимизировать политическое давление на прокурорский корпус и, самое главное, — обеспечить неукоснительное следование букве Закона. Без решения этих задач невозможно будет изменить ценностную матрицу прокуроров и повлиять на их мотивацию. А следовательно — доверие граждан к одному из фундаментальных правоохранительных органов грозит остаться на сегодняшнем беспрецедентно низком уровне в 10%.

Важный прецедент

Среди главных политических новостей последнего времени — открытие Квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров дисциплинарного производства в отношении одного из руководителей Генеральной прокуратуры. В соответствии с Законом, с момента открытия производства и до вынесения решения по делу, имя прокурора, в отношении которого поступила дисциплинарная жалоба, не может быть обнародовано. Ранее Комиссия уже рассматривала жалобу на этого прокурора и не находила в его действиях состава дисциплинарного проступка. Однако сейчас жалобу на его действия подали лично Генеральный прокурор Украины Юрий Луценко и руководитель Национального антикоррупционного бюро Артем Сытник.

Существует много факторов, делающих решение Комиссии поистине “судьбоносным”: кому достанутся полномочия прокурора; сколько времени потребуется на заполнение вакансии (в случае увольнения) и т.д. И пока оно не принято — самое время проанализировать состояние дел в ГПУ и очертить круг актуальных задач следующего этапа реформирования органов прокуратуры.

Десталинизация прокуратуры 

В 2016 г. у Генеральной прокуратуры отобрали функцию общего надзора. Эта функция позволяла прокурорам заходить куда угодно, на любое предприятие, проводить там проверки и возбуждать дела практически по любому поводу. От подобного “надзора” не были защищены ни юридические лица, ни физические. Политические режимы, существовавшие в Украине до 2014 г., не спешили с ликвидацией этого рудимента советской системы контроля. Элиты, несмотря на многократные обещания, не хотели отказываться от такого инструмента давления на политических оппонентов и конкурентов по бизнесу. Так продолжалось бы и по сей день, если бы не процесс евроинтеграции, благодаря которому общий надзор канул в лету.

Функции прокуроров были четко очерчены новым Законом и сведены к поддержанию государственного обвинения в суде, защите прав несовершеннолетних, надзору за следственными органами и исполнением судебных решений. Существенным изменением также стало изъятие статьи о Генеральной прокуратуре из текста Конституции и лишение прокуроров функции досудебного следствия. В 2017 г. эта функция перешла в ведение нового правоохранительного органа — Государственного бюро расследований.

За качеством работы и чистотой прокурорских рядов теперь следят два отраслевых органа: Генеральная инспекция и Квалификационно-дисциплинарная комиссия. Задача первой — выявлять нарушения в работе прокуроров, задача второй — блюсти чистоту рядов: определять степень наказания провинившихся и рекрутировать в систему новые кадры. Оба органа являются открытыми для граждан, а в состав Комиссии делегированы представители академической науки и адвокатского корпуса.

За время работы Комиссия получила 1802 жалобы. По результатам разбирательств 120 прокуроров были привлечены к дисциплинарной ответственности. 27 прокуроров — уволены из органов прокуратуры, а еще 49 — вынесены выговоры.

В общем, с формальной точки зрения, на уровне институтов и законов, в системе органов прокуратуры внедрены базовые элементы европейской правовой культуры. Но это не конец пути, а его начало.

Сила инерции

Реформы оказываются успешными, когда изменившаяся форма наполняется качественно новым содержанием. В нашем случае — это приход в систему органов прокуратуры людей с нулевой терпимостью к коррупции, европейскими ценностными установками и мотивациями. Закон определяет, что обновление прокурорского корпуса должно проходить “снизу вверх” — с уровня районных прокуратур до уровня Генеральной прокуратуры. Кандидаты на должности районных прокуроров должны иметь юридическое образование и минимальный стаж работы в отрасли права (но не в системе органов прокуратуры) в течение двух лет. Перед назначением на должность они проходят открытый конкурсный отбор, тестирование, за которым (при благоприятном исходе) следует обучение в Академии прокуратуры в течение 18 месяцев. После этого, согласно смыслу реформы, наиболее талантливые районные прокуроры должны сформировать качественно новый состав Генеральной прокуратуры. По плану первый “новый
призыв” должен прийти в ГПУ в 2019 году.

Всего с момента объявления кадрового набора в 2017 г. документы на занятие вакансий в районных прокуратурах подали 727 претендентов. На этапе первоначального отсева было отказано 134 кандидатам. К тестам допущены 593 претендента, а к выполнению практических заданий — 438. По итогам всех этих процедур непосредственно к обучению в Академии на днях приступили 308 слушателей. Это и есть наш первый качественно новый набор будущих прокуроров, находящихся сегодня в фокусе внимания всего юридического сообщества.

Цель кадровой политики — кооптировать в систему лучших из лучших. Но на практике система работает со значительными издержками. Лучшие из лучших, как правило, идут в частную практику. Часть претендентов мотивирована построить прокурорскую карьеру, но не может позволить себе провести полтора года в Академии на предлагаемой государством стипендии. Другая часть — люди, по тем или иным причинам выбывшие из прокуратуры ранее, не нашедшие себя на рынке и пытающиеся начать сначала, в надежде, что вернется вседозволенность с надзором, а вместе с ней и “капитализация” прокурорских должностей. В итоге, по положению на сегодняшний день, реформа прокуратуры столкнулась с парадоксальной ситуацией: общий штат органов прокуратуры вырос, а в части новых кадров — недобор.

Еще одна проблема — инерция от общего надзора. Если спросить обывателя, в чем состоит его главная претензия к прокуратуре, ответ будет: “Никто не сидит”. Небезосновательно принято списывать эту проблему на качество работы украинских судов. Но правда в том, что зачастую как следователям, так и прокурорам недостает профессионализма для обеспечения судебной перспективы дел. Так бывает, когда дело возбуждено не по объективным причинам, а с целью оказания противоправного давления на фигурантов. Дела такого рода могут годами “висеть” у следователей и легко “рассыпаются” в суде.

Именно поэтому задача следующего этапа реформы прокуратуры состоит в повышении качества государственного обвинения в суде. И базовой мерой, которая поможет решить эту проблему, является обеспечение максимально возможного уровня независимости прокурорского корпуса. Ныне эта независимость ограничена процедурой назначения генерального прокурора. Как известно, его назначает Верховная Рада по представлению президента. Она же решает вопрос об отставке. Избранный по такой системе сроком на
6 лет генеральный прокурор просто не может считаться независимым от влияния политических сил. Это очевидно при анализе назначений заместителей генпрокурора, как правило, представляющих ту или иную политическую силу, поддержавшую в парламенте кандидатуру шефа. При такой ситуации неудивительно, что большинство генеральных прокуроров в нашей новейшей истории не доработали до окончания срока полномочий и лишались должностей при малейшей перемене политического расклада.

В соседней Молдове до недавнего времени существовала похожая проблема. И там ее решили “малой кровью”: генеральный прокурор назначается президентом страны на семилетний срок без продления. При этом кандидатуру на утверждение президенту представляет отраслевой коллегиальный орган — Высший совет прокуроров, включающий представителей гражданского общества. Президент имеет право вето на назначение генерального прокурора, которое может быть преодолено 2/3 голосов в Высшем совете прокуроров. Уволить генерального прокурора может также президент, но только по представлению Высшего совета прокуроров. А полнота принятия кадровых решений передается Высшему совету прокуроров. Эта модель не идеальна, но обеспечивает базовый уровень независимости прокуратуры от изменчивой политической конъюнктуры. В такой модели любой прокурор не опасается политического преследования, а, наоборот, приобретает дополнительные степени свободы и мотивацию качественно выполнять свою работу.

Наконец, еще одна существенная проблема на пути реформы органов прокуратуры имеет достаточно широкий характер и не решается быстро. Это — неудовлетворительная подготовка кадров юридическими вузами страны. Что в корне отличает нашу ситуацию от европейской, где репутация вуза и академическая порядочность его студентов автоматически гарантируют высокое качество образования выпускника.

Следовать духу и букве закона

Одним из важнейших факторов успеха реформ является постоянное следование не только духу Закона, но и его букве. Ценности реформ не должны приноситься в жертву корпоративным интересам, а изменения должны стать необратимыми. Если прокуратуру лишили функции следствия, то 1000 следователей прокуратуры должны искать новое место работы в установленные для этого сроки. Если функция общего надзора ликвидирована, нельзя злоупотреблять должностными правами для неправомерного давления на бизнес.

Если государство обещало новым людям в системе прозрачную конкурентную зарплату, не зависящую от воли начальника через премирование и депремирование, то ее надо выплачивать в полном объеме. Это особенно актуально для “совести” прокуратуры — Квалификационно-дисциплинарной комиссии. Ведь для обеспечения ее независимости необходимо исключить ситуацию, когда в состав КДК входят люди, получающую зарплату в ГПУ и напрямую зависящие от воли генпрокурора. 

Следование духу и букве Закона — это концентрация на правилах, а не на исключениях. Эта проблема также выходит за пределы органов прокуратуры и охватывает страну в целом.

Хочется проиллюстрировать ее примером из собственного опыта. Как-то я гостил у товарища в Европе. Мы были на машине, и ему нужно было попасть в банк. 40 минут мы кружили в поисках парковки. В итоге нашли место, где можно было припарковаться исключительно на 10 минут. Тогда он попросил меня следить за временем и каждые 10 минут покупать новый талончик, оплачивая время стоянки в паркомате. Иначе нарушение было бы тут же отмечено полицией, а размер штрафа — весьма внушительным.

Ровно через месяц я встретил своего товарища уже в Украине. Вижу — возле метро, в третьем ряду, вопреки всем мыслимым правилам, стоит его машина на “аварийке”. Я не поленился, вышел, и спрашиваю, почему он в Европе следует Закону, а в Украине — нет? А он оправдывается: “Мол, я же за сигаретами, на секундочку…”

Прогресс реформ в Украине в целом, и в органах прокуратуры в частности, во многом зависит от того, позволим мы себе исключения из правил или будем преданно следовать им согласно нами же утвержденному плану. На сегодня ситуация является пограничной, и выбор нужно делать сейчас. Кредит доверия граждан не бесконечен.