ЕВРОПЕЙСКАЯ ПРАВДА. Автор: ДЕНИС ЧЕРНИКОВ (координатор Парламентской экспертной группы по вопросам евроинтеграции)
Ожидаемая инициатива президента – законопроект № 9037 о внесении изменений в Конституцию относительно стратегического курса на членство в Европейском Союзе и НАТО – рискует остаться благим намерением, если не изменить подходы ко всей законотворческой деятельности.
Четыре года с момента подписания Соглашения об ассоциации показали, что качественные правовые изменения происходят очень медленно. При этом парламент заполонили горы законодательного спама, и проблема только усугубляется.
Стоит разобраться, в какой степени президентский конституционный проект поможет в решении этой проблемы, которая тормозит продвижение Украины к ЕС.
Законопроект содержит ряд новаций, призванных более четко определить принципы движения страны по европейскому и евроатлантическому векторам. В преамбуле Конституции провозглашается европейская идентичность украинского народа и необратимость европейского и евроатлантического курса.
Также конституционно закрепляется стратегический курс государства на обретение полноправного членства в ЕС и НАТО. Соответственно, к полномочиям парламента будет относиться определение основ реализации этого курса, а правительства – обеспечение его реализации.
Есть два принципиальных вопроса.
Будут ли эти изменения иметь существенные последствия для законодательства? И как они будут реализованы на практике?
Во-первых, президентские новации не вводят четкий примат европейского права над национальным. То есть по-прежнему будет действовать следующий механизм: страна будет постепенно внедрять в национальное законодательство нормы права ЕС (директивы, регламенты, инструкции и т.д.).
Это – нормально, ведь обычно верховенство права ЕС и его прямое действие определяются уже на этапе поступления определенной страны в ЕС, то есть когда создаются конституционные рамки для выполнения обязательств в рамках членства, планомерной имплементации норм европейского права. Мы же сейчас в принципиально иной ситуации. На сегодня Украина, в случае внесения изменений в Конституцию, только закрепит курс на получение членства: речь не идет об увеличении перечня международных договоров, обязательства Украины пока остаются неизменными. Их объем определен Соглашением об ассоциации с ЕС.
А для того чтобы в Украине начали действовать нормы права ЕС, следует готовить и в дальнейшем выполнять законы на основе положений Соглашения об ассоциации и, соответственно, актов права ЕС, на которые оно ссылается.
Во-вторых, даже если политический курс на европейскую и евроатлантическую интеграцию и будет провозглашен на уровне Конституции, внедрение этих изменений на практике будет зависеть от решения нескольких чисто технократических вопросов.
Выше уже упомянуто, что сейчас обостряется проблема так называемого законодательного спама – то есть популистских, откровенно антиевропейских или вообще странных новаций. Часть из них даже подается в Раду якобы во исполнение требований Соглашения – даже если содержание проекта противоречит ему. За время работы ВР нынешнего созыва в ней уже было зарегистрировано более 9 тысяч законодательных инициатив, большинство из которых и является этим спамом.
У этой проблемы есть очевидная причина – в регламенте Рады нет норм для выделения приоритетных законопроектов, нет фильтров (например, парламенты европейских стран достаточно строго защищаются от подачи на рассмотрение новаций, противоречащих праву ЕС). В результате евроинтеграционные законопроекты просто “тонут” в этом потоке.
Из более чем 20 евроинтеграционных законопроектов, запланированных к рассмотрению Верховной радой, с начала 2018 года принято только шесть.
Это не тот результат, который отражает дух предложенных изменений в Конституцию.
К слову, с начала года президент подписал 20 законов, принятых ВР. То есть 30% – это нынешний удельный вес евроинтеграционного курса в законотворчестве.
Когда Украина действительно возьмет курс на полноправное членство Украины в ЕС и НАТО, нам придется в разы повысить объемы необходимых законодательных новелл.
В-третьих, продвижению в ЕС до сих пор мешало то, что наши международные обязательства не всегда соответствуют отраслевым интересам.
Противоречия между ними уже не раз становились публичными. Вспомним евроинтеграционный закон о стратегической экологической оценке, который был ветирован президентом, но впоследствии, несмотря на сопротивление аграрного лобби, все же принят.
Или мораторий на экспорт леса – до сих пор нет ни результатов действия моратория (вырубка лесов не сократилась), ни понимания того, как решать проблему без нарушения правил ВТО и ЕС.
Еще один пример – инициатива о поддержке национального производителя с помощью преференций и других потерь бюджета, которая, с одной стороны, противоречит Соглашению об ассоциации, а с другой – якобы способствует экономическому росту.
“Легалисты против популистов”.
Так можно назвать ландшафт украинского парламентаризма, на котором будут рассматриваться евроинтеграционные изменения в Конституцию. И их принятия не изменит этот ландшафт: даже после того качественные законодательные новации на пути Украины к ЕС будут тормозиться.
Профилактику и лечение этого нарастающего правового тромба можно начать с небольших шагов. Например, более четко определить требования к подаче законопроектов в Раду.
Целесообразно обязать каждого автора законодательной инициативы самостоятельно делать вывод о соответствии предлагаемых им новаций Соглашению об ассоциации и праву ЕС – это позволит перевести дискуссию с чисто политической риторики на квалифицированный экспертный уровень. Тогда депутаты и общество смогут увидеть, какие законопроекты на самом деле отвечает стратегическим интересам – вступлению в ЕС и НАТО, а какие откровенно саботируют избранный политический курс.
